ONU, 56 anos atrasada!

Quando acabou de decorrer a 81ª sessão anual da Assembleia-geral da ONU e onde vários participantes reclamaram da “inaccão2 da Organização quanto à sua actualização política, deixo-vos esta reflexão.

A Organização das Nações Unidas (ONU) nasceu em 1945, no rescaldo da mais devastadora guerra que o mundo conhecera. A Carta foi assinada em São Francisco, a 26 de Junho, e entrou em vigor a 24 de Outubro desse ano. O Conselho de Segurança foi então concebido à imagem do mundo que saía da guerra: cinco potências – Estados Unidos, Reino Unido, França, União Soviética e China (então representada pela República da China (nacionalista), cujo lugar viria a ser ocupado pela República Popular da China, em 1971) – receberam o estatuto de membros permanentes e, com ele, o direito de veto.

Passaram-se 81 anos. O mundo mudou profundamente. O Conselho de Segurança, muito menos.

É neste paradoxo que assenta o título deste texto: “ONU, 56 anos atrasada!”. Os 56 anos pretendem assinalar, simbolicamente, o tempo volvido desde cerca de 1970 – altura em que a enorme maioria dos países africanos e asiáticos já se tinha tornado independente –, sem que essa transformação profunda da composição política do mundo tivesse encontrado correspondência no núcleo do poder da ONU.

Apenas quatro Estados Africanos – Egipto, Etiópia, Libéria e União da África do Sul – eram então independentes e participaram na Conferência de São Francisco. Em 1960, o chamado “Ano de África”, 17 territórios africanos alcançaram a independência – em início da década de 70, já eram 41, os Estados Africanos independentes. Nas décadas seguintes, o processo prosseguiu. Na Ásia, a vaga de independências começara ainda antes e acelerou-se nas décadas de 1940, 1950 e 1960. Dezenas de novos Estados passaram a fazer parte da comunidade internacional.

A ONU acompanhou esse movimento no número dos seus membros. Dos 51 Estados fundadores passou para 193. Mas o centro do poder permaneceu praticamente intocado.

É verdade que o Conselho de Segurança foi alargado, em 1965, de 11 para 15 membros. Mas os cinco lugares permanentes continuaram exactamente onde estavam. A União Soviética desapareceu e foi substituída pela Federação Russa. A China mudou de representação. O mundo mudou de configuração. O princípio, porém, manteve-se.

E há uma questão ainda mais difícil: “o direito de veto”.

Não defendo que a solução seja simplesmente acrescentar novos países ao grupo dos que possuem esse privilégio. Isso seria, afinal, conservar o mesmo modelo, apenas aumentando o número dos seus beneficiários. A questão que se deve colocar é mais radical: continuará a fazer sentido que um único Estado possa bloquear uma decisão apoiada pela maioria dos restantes membros do Conselho de Segurança?

O veto nasceu, aliás, de uma circunstância histórica muito particular. Em 1945, a paz mundial dependia, em larga medida, do entendimento entre as grandes potências vencedoras da guerra. Estados Unidos, União Soviética, Reino Unido, França e China não eram apenas cinco países entre outros: eram as potências que, pela sua dimensão militar e pelo seu peso político, tinham de ser envolvidas nas decisões susceptíveis de afectar a ordem internacional. O direito de veto foi, assim, uma forma de garantir que nenhuma dessas potências seria colocada perante uma decisão colectiva que contrariasse directamente os seus interesses vitais. Mas aquilo que podia ser compreensível no mundo de 1945 não é necessariamente adequado ao mundo de hoje. Setenta e um anos depois, cinco Estados continuam a dispor de um poder que os outros 188 não possuem, constituindo uma das maiores limitações à capacidade de decisão colectiva das Nações Unidas.

Por que razão não deveria a força política da decisão ser devolvida à Assembleia-geral?

É na Assembleia-geral que estão representados todos os Estados-membros. É aí que a universalidade da ONU encontra a sua expressão mais directa e mais democrática: um Estado, um voto. Se uma questão for suficientemente importante para dizer respeito à comunidade internacional, deveria ser essa comunidade, através da Assembleia-Geral, a ter a palavra final. E isso não é apenas uma construção teórica. Ao longo da história das Nações Unidas, a Assembleia-geral assumiu, em diversas ocasiões, um papel central na definição de princípios fundamentais da ordem internacional e na expressão da vontade da comunidade internacional, como:

1. O “Plano de Partilha da Palestina”: um dos primeiros exemplos é a Resolução 181 (II), aprovada em 29 de Novembro de 1947, relativa ao futuro da Palestina sob Mandato britânico. A Assembleia-geral aprovou o chamado “Plano de Partilha”, que previa a criação de um Estado árabe e de um Estado judeu, com um regime internacional especial para Jerusalém. Tratava-se formalmente de uma recomendação da Assembleia-geral, e não da criação automática dos dois Estados, mas a resolução tornou-se um dos documentos fundamentais da história posterior da região:

2. A descolonização com a Resolução 1514 (XV): treze anos depois, em 14 de Dezembro de 1960, a Assembleia-geral deu um passo de enorme alcance histórico ao aprovar a Resolução 1514 (XV), a “Declaração sobre a Concessão de Independência aos Países e Povos Coloniais”. A resolução afirmava o direito dos povos à auto-determinação e declarava que a sujeição de povos à dominação e exploração colonial constituía uma negação dos direitos humanos fundamentais. Foi um dos instrumentos políticos centrais do processo de descolonização que transformou profundamente a composição da própria ONU. A resolução foi aprovada por 89 votos a favor, nenhum contra e 9 abstenções.

3. A definição de princípios fundamentais do direito internacional: em 1970, a Assembleia-geral aprovou, sem votação (“Adopted without vote” ou “adoptada por consenso”), a Resolução 2625 (XXV), de 24 de Outubro de 1970, intitulada “Declaração sobre os Princípios de Direito Internacional relativos às Relações de Amizade e à Cooperação entre os Estados”. Entre os princípios consagrados encontra-se o da igualdade de direitos e auto-determinação dos povos. A declaração procurou sistematizar e desenvolver princípios da Carta das Nações Unidas e afirmou esses princípios como fundamentais nas relações entre os Estados. É um exemplo particularmente importante porque mostra a Assembleia-geral não apenas a pronunciar-se sobre uma situação concreta, mas a participar na formulação dos princípios pelos quais a comunidade internacional deve reger as suas relações.

4. O estatuto da Palestina: finalmente, em 29 de Novembro de 2012, a Assembleia-geral aprovou a Resolução 67/19, pela qual conferiu à Palestina o estatuto de “Estado observador não membro” nas Nações Unidas. A resolução foi aprovada por 138 votos a favor, 9 contra e 41 abstenções. É importante, referir que esta Resolução não concede à Palestina o estatuto de membro pleno da ONU, mas alterou o seu estatuto dentro da Organização para o de Estado-observador não-membro e reafirmou o direito do povo palestiniano à auto-determinação e à independência.

Estes quatro momentos são diferentes na sua natureza jurídica e política, mas têm um elemento comum: em cada um deles, a Assembleia-geral constituiu o espaço em que a comunidade internacional, representada na sua composição universal, procurou formular uma posição colectiva sobre questões fundamentais: a organização política de um território, a auto-determinação dos povos, os princípios do direito internacional e o estatuto internacional da Palestina.

Note-se, não se trata de negar o peso político, económico ou militar das grandes potências. Trata-se de questionar se esse peso deve traduzir-se num direito permanente de bloquear a vontade colectiva.

A verdadeira reforma da ONU não deveria, por isso, limitar-se a perguntar quem deve entrar no Conselho de Segurança. Deveria perguntar se o modelo de poder concebido em 1945 ainda corresponde ao mundo de hoje.

África e Ásia conquistaram a independência. Surgiram dezenas de novos Estados. O equilíbrio económico, demográfico e político do planeta deslocou-se. A própria ONU passou de 51 para 193 membros. Mas… cinco Estados continuam a deter o poder de veto.

A ONU nasceu para construir uma ordem internacional nova. O paradoxo é que uma das suas estruturas fundamentais continua a reflectir a ordem internacional que existia no final da Segunda Guerra Mundial, ou seja, o período pós-guerra de 1946-1959.

Talvez esteja aqui o verdadeiro atraso: não na idade da ONU, mas na idade da sua arquitectura de poder.

E, nesse sentido, «ONU, 56 anos atrasada!» deixa de ser apenas um título provocatório. Torna-se e reflete-se em uma pergunta: quantos anos mais terá o Mundo de esperar para que a representação política da ONU corresponda, finalmente, ao Mundo que ela própria representa?